María Hurtado de Mendoza de Andrés
Derecho Público
Con fecha 27 de octubre de 2023 el Tribunal Supremo dictó la Sentencia (Rec. número 2490/2022) que resuelve sobre qué documentos conforman el Expediente Administrativo y cuando debe ser remitido a las partes, sentando que, en aquellos casos en los que la Administración haya dejado precluir el plazo para dar su traslado, no podrá después remitir documentos complementarios.
La Sentencia, que ha sido dictada en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas, es extrapolable, mutatis mutandis, a la carga de la Administración de remitir de forma exacta, completa y puntual el Expediente, debiendo atenerse a las consecuencias en caso contrario.
En el caso resuelto por la citada Sentencia, un particular formuló reclamación económico-administrativa y, remitido el expediente al Tribunal Económico-Administrativo, el reclamante formuló sus alegaciones porque consideraba que había prescrito el derecho de la Administración a cobrar la multa. Un año después, estando la reclamación pendiente de resolución, el particular recibió una ampliación del Expediente Administrativo y manifestó que no había solicitado ninguna ampliación del Expediente ni tampoco fue acordada de oficio por el Tribunal. El particular acudió al Tribunal Supremo, quien ha estimado el Recurso y fijado tan valiosa doctrina en relación con el contenido del Expediente Administrativo y su remisión. En este sentido, la citada Sentencia dispone lo siguiente:
“Los trámites de remisión del Expediente y, en su caso, de la solicitud de su complemento, cobran una importancia fundamental desde el momento que, la extensión del conocimiento del órgano económico administrativo viene balizada por todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el Expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante, correspondiendo a las resoluciones económico-administrativas decidir todas las cuestiones que se susciten en el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados”.
La Sala precisa que reglamentariamente existen ciertas limitaciones para completar el expediente. Así, el TEAR es el único que de oficio puede solicitar el Expediente completo, debe solicitarlo de forma concreta, por una sola vez y dentro del plazo de alegaciones otorgado. Ello es así, porque tal y como sienta la Sentencia: “(…) no puede obviarse que el reclamante ha de construir sus alegaciones sobre la base de lo que consta en el expediente administrativo de manera que, una vez que el mismo se reciba, se le pone de manifiesto, precisamente a los efectos de formularlas (…) Por tanto, la remisión de un complemento del expediente administrativo a voluntad de la propia Administración y al margen de los condicionamientos expuestos, puede resultar letal para el mantenimiento del equilibrio que la normativa intenta preservar en el ámbito de la vía económico-administrativa, (…) de admitirse la remisión indiscriminada de eventuales complementos del Expediente Administrativo por iniciativa de la propia Administración que hubiera dictado el acto sometido a revisión, sería posible alterar el devenir de la reclamación por la sola voluntad de esta”.
Continúa la Sentenciaestableciendo que: “También resulta improcedente la argumentación de la sentencia impugnada relativa a que si no hubiera sido admitido y considerado por el TEAR el expediente administrativo completo «podría haber sido tenido en cuenta en un eventual recurso contencioso-administrativo de lesividad, pues, la Administración hubiera aportado el expediente administrativo completo con este recurso». Evidentemente, no puede resolverse la conformidad o no a Derecho de una resolución del TEAR en función de una posibilidad de revisión de sus propios actos, que se desconoce si se hubiera producido y en qué términos”.
Con ello, la Sala sienta que el concepto de Expediente no solo permite, sino que impone la remisión de la totalidad de los antecedentes del Expediente, de manera que la vía económico-administrativa carecería de sentido, no pudiendo haber un Expediente a efectos económico-administrativos y otro a efectos contencioso-administrativos.
La Sala sienta que: “El órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable tiene la obligación de remitir al órgano económico-administrativo el expediente completo en el plazo del mes, (…) que tiene naturaleza preclusiva para la Administración, de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal Económico Administrativo, de oficio o a instancia de parte”.
No es poca la importancia que reviste esta Sentencia, que se prevé que vaya a desempeñar un papel clave en futuros litigios, en vía económico-administrativa y contencioso administrativa, ya que afecta al eterno debate entre seguridad jurídica -ya que el Expediente completo permite resolver la cuestión litigiosa de conformidad con la realidad documentada- y justicia material -pues el interesado articula su reclamación en base al Expediente parcial, que es el formalmente remitido.
En definitiva, la citada Sentencia constituye un gran acierto, especialmente si se aplica a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero cuyos efectos podrían resultar estériles si en el curso del procedimiento se admiten como prueba documentos aportados con la contestación a la demanda de la Administración, que debían conformar el Expediente.
