PENAL
Como regla general, el proceso penal puede incoarse de cuatro formas: por atestado policial, de oficio, por denuncia o por querella. La denuncia es una declaración o puesta en conocimiento de la autoridad de la posible comisión de un hecho de apariencia delictiva, con requisitos formales relativamente relajados. En cambio, la querella es un acto de postulación procesal formal, mediante el cual se solicita al juez o tribunal competente que se incoe un proceso contra una persona determinada, expresando la voluntad de personarse y ser parte en el procedimiento que se siga contra aquel a quien se imputa el delito.
El Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, que promulga la Ley de Enjuiciamiento Criminal, establece en su Libro II, Título I (De la Denuncia), artículo 269 que, una vez formalizada la denuncia, el juez o funcionario deberá proceder de inmediato a la comprobación de los hechos denunciados, salvo que estos no revistan carácter delictivo o la denuncia sea manifiestamente falsa. En tales casos, el tribunal o funcionario se abstendrán de cualquier procedimiento, sin perjuicio de la responsabilidad en caso de desestimación indebida.
Por su parte, el Título II (De la Querella), artículos 312 y 313 de la misma Ley, regulan la querella. El juez de instrucción, tras admitirla si procede, practicará las diligencias propuestas salvo las que considere contrarias a la ley, innecesarias o perjudiciales para el objeto de la querella, denegándolas mediante resolución motivada. Asimismo, desestimará la querella cuando los hechos no constituyan delito o cuando no se considere competente para instruir el sumario.
De este modo, el trámite de admisión supone el primer filtro que el órgano judicial debe aplicar sobre la posible criminalidad de la conducta denunciada, y debe aplicarse de manera estricta. Como aclara el Auto nº 21.301/2025, Sala Segunda del Tribunal Supremo, ponente Hernández García, [ECLI:ES:TS2025:6072A], Fundamento de Derecho 2º, la incoación de un proceso penal contra una persona determinada genera graves consecuencias, afectando potencialmente derechos fundamentales como la libertad deambulatoria del art. 17 CE.
Por ello, la incoación requiere dos presupuestos: que los hechos tengan relevancia penal y que exista un mínimo fundamento material que justifique la limitación de derechos. Es decir, debe haber indicios sólidos que justifiquen la apertura del procedimiento. El Tribunal Constitucional ha reiterado, en diversas sentencias (SSTC 41/98, 87/2001), que el juez debe administrar con responsabilidad y razonabilidad las reglas de imputación, evitando someter al proceso penal a cualquier persona sin causa justificada. Esto implica rechazar imputaciones genéricas, basadas en juicios normativos inconsistentes o en hechos implausibles, así la resolución.
Cuando la denuncia o querella atribuye relevancia penal a hechos que se enmarcan en el ejercicio de la libertad de expresión e información (art. 20 CE), el examen judicial requiere un tamiz aún más exigente. La libertad de expresión, especialmente cuando se ejerce en debate público o por representantes políticos, goza de una posición preferente frente a otros derechos, por ser esencial para la formación de una opinión pública libre. La STC 177/2015, de 22 de julio, [ECLI:ES:TC:2015:177], Fundamento Jurídico 2º subraya que esta libertad debe gozar de cauce amplio, incluso para críticas desabridas o provocativas, siempre que se respeten la dignidad y los derechos de terceros.
Sin embargo, la libertad de expresión no es absoluta. La jurisprudencia indica que quedan fuera de su protección las expresiones indudablemente injuriosas o innecesarias para la exposición de ideas, es decir, aquellas ofensivas u oprobiosas en las circunstancias concretas del caso. Al mismo tiempo, también el TEDH reconoce que la tolerancia y el respeto a la dignidad de todos son esenciales, y que se puede sancionar la expresión que fomente odio o violencia. Por tanto, cualquier límite debe aplicarse con rigor proporcional, respetando la posición preferente de la libertad de expresión.
En sede penal, esta prioridad constitucional exige que los jueces de instrucción realicen un examen preliminar antes no ya de aplicar cualquier tipo penal, sino de incoar un proceso. Por ello, deben inicialmente valorar si la conducta denunciada o querellada constituye un ejercicio legítimo de la libertad de expresión. Si se sitúa dentro de los límites constitucionales, no procede la incoación del proceso. Solo si excede estos límites se analiza si los hechos revisten indicios de delito, evitando así un efecto disuasorio sobre la expresión pública (“chilling effect”) que la CE no puede tolerar.
La STC 138/1997, de 22 de julio, [ECLI:ES:TC:1997:138], FJ 5º subraya que el órgano judicial debe velar por los derechos del denunciado, incluido el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), y que la desestimación de la querella o denuncia debe motivarse razonablemente. La jurisprudencia ha distinguido entre hechos que podrían tener notas delictivas y aquellos que claramente carecen de relevancia penal, estableciendo que en este último caso no existe obligación de abrir instrucción.
Asimismo, la posición prevalente de la libertad de expresión debe ponderarse frente a otros derechos fundamentales, como el honor (art. 18 CE), interpretando sus límites de manera que no desnaturalicen el contenido constitucional de la libertad de expresión. La STC 29/2009, de 26 de enero; STC 89/2010, de 15 de noviembre; STC 177/2015, de 22 de julio; STC 35/2020, de 25 de febrero [ECLI:ES:TC:2020:35], FJ 4ºd) reafirman que la ausencia de examen previo sobre la concurrencia de ejercicio legítimo de la libertad de expresión constituye una vulneración de derechos fundamentales y justifica la anulación de resoluciones judiciales.
En conclusión, la admisión a trámite de denuncias y querellas por delitos cometidos en el ejercicio de la libertad de expresión exige un control judicial estricto. El juez debe verificar primero si la conducta se mantiene dentro de los límites constitucionales; solo si se excede, debe valorar si los hechos revisten indicios de delito. Y, si no se da el caso, no se debe incoar un proceso penal, llamando a declarar al investigado para posteriormente archivar, sino inadmitir directamente, de forma motivada. Este procedimiento protege simultáneamente los derechos del denunciante o querellante, que obtiene una resolución motivada y que ve satisfecho su derecho al acceso a la justicia, y los derechos fundamentales del imputado, evitando procesos innecesarios que generen angustia o afecten la libertad de expresión de forma desproporcionada.
